Sentencia A. 1785/24

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1785/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias alrededor de contratos en los que intervengan patrimonios autónomos constituidos por transferencia de recursos del Estado

 

(...) La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para tramitar las controversias precontractuales en las que intervengan patrimonios autónomos que sean constituidos en su mayoría con recursos públicos, o haya evidencia de que así es, independiente de la naturaleza jurídica de la sociedad o entidad público financiera que ejerza su administración y vocería; según lo dispuesto por el primer inciso, el numeral 1° y el parágrafo del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 (...)

 

 

Sala Plena

 

AUTO 1785 DE 2024

 

Referencia: Expediente CJU-5626

 

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 016 Civil del Circuito de Bogotá

 

Magistrado sustanciador:

Antonio José Lizarazo Ocampo

 

Bogotá D. C., seis (6) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I. ANTECEDENTES

 

1. La apoderada judicial del Consorcio Vías Urbanas PZA —integrado por BC Ingeniería S.A.S. y Pedraza Ingeniería S.A.S.— presentó una demanda de reparación directa[1] contra la Fiduprevisora S.A. y Ecopetrol S.A. La parte demandante pretende que se declare que la Fiduprevisora SA incurrió en irregularidades en el proceso de licitación privada abierta No. 003 del 2021. Del mismo modo, solicita que se declare que Ecopetrol S.A. es responsable solidariamente por los daños y perjuicios causados por la Fiduprevisora, teniendo en cuenta que ambas demandadas son partes del contrato de fiducia mercantil No. 3013856. También pide que se declare que la propuesta presentada por el Consorcio Vías Urbanas PZA era la única que cumplía los requisitos fijados en los términos de referencia del proceso de licitación. Por último, requiere que se condene a las demandadas a reparar los perjuicios que sufrió el accionante por estos hechos.

 

2. La abogada del accionante relató que Ecopetrol S.A. y la Fiduprevisora S.A. celebraron el contrato de fiducia mercantil No. 3013856, con el fin de constituir patrimonios autónomos para administrar los recursos que Ecopetrol deposite con destino a la ejecución de los proyectos a través de subcuentas separadas. Dio a entender que, en virtud de ese contrato, se constituyó el Patrimonio Autónomo Ecopetrol Zomac y que se encargó a la Fiduprevisora S.A. de su administración. Aclaró que ese patrimonio fue constituido específicamente para manejar los recursos que Ecopetrol destinaba al mecanismo de obras por impuestos.

 

3. Expresó que la Fiduprevisora S.A., actuando como vocera y administradora del Patrimonio Autónomo Ecopetrol Zomac, adelantó la licitación privada abierta No. 003 de 2021. Explicó que el objeto de ese proceso era contratar la construccion de pavimento rigido en tramos viales del casco urbano del municipio de Paz de Ariporo, Casanare (sic). Mencionó que la Fiduprevisora S.A. incurrió en una serie de irregularidades y que, en consecuencia, aceptó una propuesta que no cumplía los requisitos. Indicó que la Fiduprevisora S.A. suscribió el contrato con el proponente que presentó la oferta deficiente. Por último, manifestó que la Fiduprevisora le generó perjuicios al accionante al suscribir ese contrato.

 

4. La Oficina Judicial de Bogotá repartió la demanda entre los magistrados de la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 7 de marzo de 2023[2]. Esa subsección se pronunció sobre la competencia para instruir este proceso en Auto del 11 de agosto de 2023[3]. Declaró falta de competencia para tramitar este caso y ordenó remitir el expediente a los juzgados civiles del circuito de Bogotá. Encontró que la Fiduprevisora S.A. era una entidad financiera y que era vigilada por la Superintendencia Financiera. También verificó que el asunto objeto de discusión hacía parte del giro ordinario de los negocios de esa entidad. Apoyándose en la motivación del Auto 762 de 2022 de esta corporación, concluyó que la norma de excepción a la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo del numeral 1° del artículo 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) aplicaba para esta controversia. Además, expresó que la vinculación de Ecopetrol al caso no variaba la competencia porque la controversia giraba sobre las supuestas irregularidades para la selección del contratista.

 

5. El Centro de Servicios de los Juzgados Civiles y de Familia de Bogotá le asignó el proceso al Juzgado 016 Civil del Circuito de la misma ciudad el 16 de abril de 2024[4]. Ese despacho se pronunció sobre el tema de la competencia en Auto del 6 de junio de 2024[5]. Declaró que la Jurisdicción Ordinaria no era competente para juzgar este asunto, decidió promover conflicto negativo de competencias y ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional. Determinó que Ecopetrol S.A. no podía desprenderse de facultades que escapaban del objeto del encargo fiduciario, siguiendo lo previsto por el numeral 1° del artículo 1226 del Código de Comercio (CC). De forma específica, mencionó que el contrato de fiducia no trasladaba la facultad de abrir la licitación y de ejecutar la obra. Estimó que la comparecencia de Ecopetrol S.A. era obligatoria por su vínculo con los proponentes de las propuestas licitatorias y porque debería discutirse cuál es el patrimonio encargado de cubrir una eventual condena, teniendo en cuenta que los artículos 1233 y 1244 del CC señalaban que el patrimonio constituido por el contrato de fiducia y el del ente vigilado eran independientes.

 

6. La Corte Constitucional recibió el expediente el 25 de junio de 2024[6]. La Sala Plena de esta corporación repartió el caso en sesión virtual del día 5 de julio de 2024 y la Secretaría General remitió el sumario al despacho del magistrado sustanciador el 9 de julio del mismo año^[7].

 

II. CONSIDERACIONES

 

1. Competencia 

 

7. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015. 

 

2. Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones

 

8. Esta corporación ha señalado^[8] que los conflictos de competencia entre jurisdicciones ocurren cuando dos o más autoridades encargadas de administrar justicia y que pertenecen a diferentes jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso. El conflicto de competencia será negativo si las autoridades colisionadas rechazan ser competentes para tramitar el proceso. Por el contrario, será positivo si las autoridades en controversia consideran que cada una es competente para instruir el caso.

 

9. Igualmente, la Corte Constitucional ha considerado que existen tres presupuestos para la configuración de los conflictos de competencia entre jurisdicciones: El subjetivo, el objetivo y el normativo^[9]. En primer lugar, el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea provocada por dos o más autoridades que administren justicia y hagan parte de distintas jurisdicciones^[10]. Luego está el presupuesto objetivo, que requiere la existencia de una causa judicial en curso como objeto de la disputa por la competencia^[11]. Finalmente, el presupuesto normativo exige que las autoridades en conflicto manifiesten expresamente fundamentos constitucionales o legales para reclamar o rechazar la competencia sobre el caso.

 

3. Competencia para tramitar las controversias precontractuales en los que intervengan patrimonios autónomos constituidos con aportes públicos en su mayoría ―extensión del Auto 020 de 2024―

 

10. La Corte Constitucional considera que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para instruir las disputas sobre contratos en los que intervengan patrimonios autónomos constituidos en su mayoría por aportes de recursos públicos. Esta corporación fijó esa postura en el Auto 020 de 2024. Para llegar a esa conclusión, realizó un estudio sobre las normas de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en materia contractual y sobre distintos pronunciamientos propios[12] y del Consejo de Estado[13] de asuntos contractuales que involucraban patrimonios autónomos. Advirtió que la misma Corte había utilizado dos líneas de argumentación para determinar la competencia en estos asuntos. Eligió aplicar la línea que orientaba a reconocer al patrimonio autónomo como parte contractual, verificar la naturaleza ―pública o particular― de sus recursos y, por último, fijar la competencia a partir de esa consideración.

 

11. Escogió esa postura por tres razones: que los recursos públicos tenían una naturaleza inmutable; que la postura del Consejo de Estado ―si bien no era pacífica― ha[bía] confluido hacia esta posición y que la norma del parágrafo del artículo 104 del CPACA permitía equiparar los patrimonios autónomos constituidos con mayoría de aportes de recursos públicos a los organismos denominados como «entidades públicas». Bajo este contexto, entendió que la norma del numeral 2° del artículo 104 del CPACA le daba competencia a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para juzgar las controversias sobre los contratos celebrados por esos patrimonios autónomos asimilados a entidades públicas.

 

12. La Sala Plena de la Corte Constitucional estima que la regla que fijó en el Auto 020 de 2024 sobre asuntos contractuales que involucren a patrimonios autónomos constituidos con mayoría de recursos públicos se debe extender a los casos sobre controversias precontractuales donde intervengan esos patrimonios. Esta corporación estima que varios de los razonamientos usados para definir esa postura en asuntos contractuales también aplicarían para tomar una decisión similar sobre los asuntos precontractuales mencionados. Primero, una determinación en ese sentido aproximaría las decisiones de la Corte Constitucional en conflictos de competencia entre jurisdicciones a la postura mayoritaria del Consejo de Estado sobre el manejo de los patrimonios autónomos como partes procesales y como afectados directos de las decisiones judiciales que se tomen respecto a sus relaciones negociales.

 

13. Adoptar esa posición también admitiría atender la naturaleza inmutable de los recursos públicos que constituyen esos patrimonios autónomos. Además, si se toma al patrimonio autónomo con mayoría de recursos públicos como parte, se activaría la norma del parágrafo del artículo 104 del CPACA. En consecuencia, se podría asemejar a esos patrimonios autónomos a las entidades públicas y, a partir de ese razonamiento, aplicar las normas de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En estos casos, la norma de competencia que aplicaría no sería la del numeral 2° del artículo 104 del CPACA, sino las del numeral 1° y del primer inciso del mismo artículo.

 

14. La Corte aplicó la norma de competencia del numeral 1° del artículo 104 del CPACA ―que dispone sobre asuntos de responsabilidad extracontractual― en el caso de la controversia precontractual que estudió en el Auto 652 de 2024, equiparando la responsabilidad precontractual con la responsabilidad extracontractual. Además, la Corte estudió otro caso de una controversia precontractual en el Auto 269 de 2023. Ahí, evidenció que todas las entidades públicas tenían el deber de aplicar principios de la función administrativa y de la gestión fiscal y estarían sometidas al régimen de inhabilidades e incompatibilidades de la contratación estatal en su actividad contractual, independiente del régimen de derecho aplicable. Siguiendo esa línea, usó la norma del primer inciso del artículo 104 del CPACA para fijar la competencia, teniendo en cuenta que los actos precontractuales de la demandada estaban regulados, parcialmente, por el derecho administrativo.

 

15. Es importante aclarar que la Corte ya emitió una decisión contraria a la propuesta de extensión del Auto 020 de 2024. Específicamente, abordó un caso de controversias precontractuales que involucraba a un patrimonio autónomo posiblemente constituido con recursos públicos en el Auto 838 de 2021. Esta corporación no consideró la naturaleza de ese patrimonio autónomo, sino las características de su administradora y decidió remitir el caso a la Jurisdicción Ordinaria por la aplicación del numeral 1° del artículo 105 del CPACA y del artículo 15 del Código General del Proceso.

 

16. En decisiones como la adoptada en la SU-406 de 2016, la Corte Constitucional ha explicado que el cambio de precedente jurisprudencial es posible, pero que requiere una argumentación con un peso y una fuerza tales que, en el caso concreto, primen no sólo sobre los criterios que sirvieron de base a la decisión en el pasado sino, además, sobre las consideraciones de seguridad jurídica e igualdad que fundamentan el principio esencial del respeto del precedente en un Estado de derecho. La Sala Plena estima que extender la regla del Auto 020 de 2024 en la forma propuesta no solo ofrece una mejor solución que la planteada en el Auto 838 de 2021, sino que permitiría adoptar un precedente uniforme en materia de conflictos de competencia que traten sobre controversias contractuales y precontractuales que involucren a patrimonios autónomos con mayoría estatal. En otras palabras, una determinación en ese sentido permitiría ahondar en un trato igual a las partes de las disputas que derivan en conflictos de competencia entre jurisdicciones.

 

17. Teniendo en cuenta lo anterior, la Corte Constitucional considera que debe extender la regla del Auto 020 de 2024 y concluye que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para juzgar las controversias precontractuales en las que intervengan patrimonios autónomos que sean constituidos en su mayoría con recursos públicos, o haya evidencia de que así es, independiente de la naturaleza jurídica de la sociedad o entidad público financiera que ejerza su administración y vocería. Lo anterior, de acuerdo a lo dispuesto por el primer inciso, el numeral 1° y el parágrafo del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

 

4. Caso concreto

 

18. En el caso bajo examen se configuró un conflicto de competencias entre jurisdicciones. La Sala estima que el presupuesto subjetivo de los conflictos de competencia se acredita porque existe una tensión entre dos autoridades judiciales de diferentes jurisdicciones ―de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de la especialidad civil de la Jurisdicción Ordinaria, respectivamente―. La Sala también establece que el presupuesto objetivo se cumple, pues acreditó que la controversia sobre la competencia recae sobre una causa judicial particular que está en curso. Por último, verifica que se satisface el presupuesto normativo porque las autoridades judiciales en disputa emplearon fundamentos jurídicos para justificar la decisión de rechazar la competencia sobre la demanda. La Sala concluye que en este caso se configura un conflicto negativo de competencias entre distintas jurisdicciones. En ese orden de ideas, pasa a decidir a cuál autoridad judicial debe ser asignado el proceso.

 

5. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para tramitar el asunto examinado

 

19. La causa de este conflicto de competencia entre distintas jurisdicciones es la demanda de reparación directa promovida por el Consorcio Vías Urbanas PZA —integrado por BC Ingeniería S.A.S. y Pedraza Ingeniería S.A.S.— contra la Fiduprevisora S.A. y Ecopetrol S.A. Lo que pretende el accionante es que se declare la responsabilidad de la Fiduprevisora S.A. por irregularidades en un proceso de contratación, que se declare la responsabilidad solidaria de Ecopetrol S.A. por esos hechos y que ambas demandadas sean condenadas a reparar los perjuicios que se derivaron de las supuestas conductas anómalas.

 

20. Las actuaciones cuestionadas por el demandante fueron desplegadas ―presuntamente― por la Fiduprevisora S.A. en el proceso de licitación privada abierta No. 003 del 2021. Allí, actuaba en calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo Ecopetrol Zomac, según los propios términos de referencia del proceso[14]. Hay evidencia de que ese patrimonio autónomo fue constituido en su mayoría con recursos públicos, pues fue creado con dinero de Ecopetrol S.A. Esa empresa es una sociedad de economía mixta[15] con una participación accionaria estatal del 88,49%[16]. Teniendo en cuenta lo anterior, la Corte Constitucional entiende que esta es una controversia sobre asuntos precontractuales que involucra a un patrimonio autónomo posiblemente constituido en su mayoría con aportes de recursos públicos.

 

21. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para tramitar esa clase de controversia por disposición del primer inciso, del numeral 1° del artículo 104 del CPACA y de la extensión de la regla del Auto 020 de 2024. Por lo anterior, esta corporación dirime el conflicto negativo de jurisdicciones declarando que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para instruir la demanda. En consecuencia, le remitirá el expediente a la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para lo de su competencia y para que comunique esta decisión.

 

22. Regla de decisión: La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para tramitar las controversias precontractuales en las que intervengan patrimonios autónomos que sean constituidos en su mayoría con recursos públicos, o haya evidencia de que así es, independiente de la naturaleza jurídica de la sociedad o entidad público financiera que ejerza su administración y vocería; según lo dispuesto por el primer inciso, el numeral 1° y el parágrafo del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 016 Civil del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que corresponde a la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca conocer sobre la demanda presentada por el Consorcio Vías Urbanas PZA contra la Fiduprevisora S.A. y Ecopetrol S.A.

 

SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-5626 a la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para lo de su competencia y para que comunique esta decisión al Juzgado 016 Civil del Circuito de Bogotá y a los interesados en este asunto.

 

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

 

 

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

Ausente con comisión

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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